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现阶段PPP的困境之政府篇

时间:2019-11-27 09:24

来源:张五侠

作者:张五侠

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国家推行PPP的初心是提升公共服务的质量和效率。在地方政府眼里,PPP只也是融资工具罢了,PPP的初心也逐渐偏离了。政策的不稳定、隐债问题等都严重挫伤了各方对PPP的热情和信心,不争的事实是因为控债,PPP已进入到了低迷期。

一、兴也融资,衰也融资

国家推行PPP的初心是提升公共服务的质量和效率,这一点从最早PPP相关政策文件中也能够找到,但由于公开服务的供给需要基础设施来提供,建设基础设施的过程也就是融资的过程,43号文之后除政府债券和PPP外,地方政府的其它融资渠道基本被堵住,87号文又把借政府购买服务融资堵住,在专项债还没有加速扩容之前,PPP就成了基础设施融资的唯一的快车道,在地方政府眼里,PPP只也是融资工具罢了,PPP的初心也逐渐偏离了,最后,就是各种需要钱的项目在都可以拿出来P,但同时也造就了我国通过三年时间就成了全球最大的PPP市场,其中以融资为目的重工程类PPP项目(如市政道路、园林绿化等项目,即PFI项目)应该占了多数,因融资造就了PPP的繁荣。

但好景不长,国家高层开始意识到过渡依赖PPP融资带来的隐性债务风险,92号文就开始对PPP进行规范清库,主要是限制以融资为目的PFI项目,接着,隐债问题更是把苦心经营的PPP推向了深渊,PPP也开始自救,随之而来的就是10号文的进一步精准打补丁。这一系统操作后,政策的执行难免顾及所有,因此,也误伤了那些不忘初心以提升公共服务质量和效率为使命的PPP项目,如此一来,政策的不稳定、隐债问题等都严重挫伤了各方对PPP的热情和信心,不争的事实是因为控债,PPP已进入到了低迷期。

二、PPP还是特许经营,傻傻分不清

政府的投融资模式有哪些,融资模式如何选择,各类投融资模式的边界如何,都可能是地方政府实施项目最为困惑的事情,PPP和特许经营的选择也是其中之一。

1、由来已久的争议

特许经营和PPP的关系和区别业界已经争论已久,有观点认为PPP的外延大于特许经营,目前PPP的前身就源自于2002年在市政公用领域的特许经营,而且发改[2016]2231号也明确“PPP包括特许经营和购买服务”;也有观点认为特许经营应该与PPP并列,主要观点认为特许经营具有授予垄断的权利适用于行政诉讼,而PPP则为平等的合同关系适用于民事诉讼,建议两者并列;还有观点认为PPP和特许经营既有交叉重复又有所不同,都存在对方不能涵盖的地方,比方,特许经营除了政府与社会资本的合作,还包括对国有企业的授权,如ABO模式,PPP则重在股权合作,而特许经营为社会资本独资,未涉及股权合作。

目前,特许经营方面仅有六部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,而PPP方面的操作指南、合同指南和规范性文件已不胜枚举,但两者之间的关系并没有在相关文件得到厘清。

2、再起波澜的争议

不论是特许经营(如传统的污水和垃圾领域)还是PPP,大多都涉及财政补贴,由于财政部门具有安排预算权力,特别是财政部明确“没有进入财政部PPP综合信息平台的项目原则上不得安排预算”,在强势的财政部门面前,不管是特许经营还是PPP最终都纳入财政部PPP的管辖范畴,两者相处得也相安无事,此阶段内,特许经营虽然冠名PPP,但实际上还是具备传统特许经营的内涵(如边界清晰、强运营、基本量保证、计量付费等)。

但受到隐债问题和财金10号文的影响,对PPP的约束已经打破了传统特许经营的内涵要求,比如基本量保证会被认定为政府兜底的固定回报而被排除在PPP项目库外;此外,新规下入库的标准、审核流程等都增加了政府较多的交易成本;在这一系列因素的影响下,特许经营项目逃离PPP的约束的序幕已经开始,笔者已发现有地方政府根据有利原则选择适用PPP还是特许经营,以避开PPP对基本量保证的限制、漫长的操作流程和财承空间的不足等约束,以福建省为例,已经有漳浦万安生态开发项目一期县城区东部污水处理一厂BOT项目和南安市焚烧发电厂提级改造工程BOT项目等项目按照特许经营实施,但这与财建[2017]455号要求的“污水、垃圾处理项目强制采用PPP模式”是否又背道而驰呢?特许经营未按PPP流程的合规性如何鉴定?未来特许经营能否像PPP一样安排财政预算?一系列的问题都避开PPP而采用特许经营需面临的困惑,PPP和特许经营之争摆上了桌面。

3、何去何从的特许经营

随着PPP被规范,准确来讲本意是要规范PPP中的重工程类弱运营的PFI项目,但由于没有厘清现有PPP中的特许经营和PFI,导致特许经营也被误伤,基本量保证不允许被设置就是典型,但现在想跳出PPP圈的特许经营又面临投靠无门的窘境。屋漏偏逢连夜雨,以前过度依赖PPP融资的PFI最近也盯上了特许经营,以特许经营之名行融资之实,笔者最近已发现有些片区开发类项目冠以特许经营实施,最终的结果可能就是把苦心培育的特许经营机制、规则和产业通通玩坏玩死掉。

三、力不从心的PPP管理者

隐债和PPP应该是财政部门最头疼的两个新增业务,笔者接触的基层PPP管理者无不吐槽,“现在领导都认为PPP是财政部门的事,有关PPP的大事小事都要叫上我们,我们哪里管得了那么多,我们哪里懂得那么多”,“综合信息平台要填的信息基本上包含PPP项目的全生命周期,我们要去哪里收集这么多资料,业主又都不配合我们,信息怎么收集填报”。虽然可能存在对工作的畏难情绪在里面,但PPP的职责分工不明确让基层PPP管理者实在力不从心,特别是基层PPP管理者因编制问题大多都身兼多职。除了分工不清,另外一个原因可能就是PPP管理者的专业和能力问题,财政系统普遍缺乏项目管理的经验和人才,现在对PPP管理者的要求又极高,PPP管理者除了要对PPP的流程熟悉外,还需要了解项目前期报批手续、建设审批手续、工程管理、项目融资、绩效考核等诸多方面,上述事项都是PPP管理者要管理的事项,因为对专业性要求如此之高,导致很多PPP管理者因为能力不足而选择回避PPP,这也是人之常情,倘若没有领导的高压态势,PPP管理者可能是断然不会推PPP模式,没有一线人员的支持,PPP的实施难度可见一斑。

四、P还是不P,收入说了算

1、尴尬的物有所值

PPP的物有所值也称为采用PPP的可行性研究,主要比较项目全生命周期内政府投资模式的净成本(即PSC值)和采用PPP模式的净成本(即PPP值)的大小,通俗点说就是论证政府直接投资花的钱多还是采用PPP花的钱多,是项目要不要P的论证,物有所值的理念没有问题,但由于目前的物有所值定量评价方法是基于一系列的假设指标(如折现率,风险分担计提比例,融资利率等)基础上测算而来的理论值,最终的结果就是采用PPP没有物不所值的,而且物有所值量都不低,笔者曾经就见过某市政道路PPP项目的物有所值量达到24%,意味着市政道路采用PPP可以帮政府节省24%的净成本,倘若真是如此,全国的政府类项目全部按照PPP实施节省出来的成本估计都能让够“中国梦”提前几年实现了,但明白人都知道现在的物有所值只不过玩的数字游戏罢了,假设的指标发生变化,物有所值的结果也会相应变化,这样的物有所值怎么能不尴尬。

那物有所值定性评价会不会好点?定性评价主要设置一些有关的评价指标由专家进行打分,但这些指标明显是为了PPP而量身定做的,采用PPP的项目几乎都能够满足此类指标要求,比如全生命周期整合程度这个指标,项目采用PPP必然比传统模式的整合程度高,新建项目采用PPP必然包含建设和运营,而传统模式是分离,这种形式上的比较打分还有意义吗?反而是忽视论证项目本身采用PPP能否带来公共服务质量和效率的提高,这样的定性评价的结果就只能是流于形式了。

2、被控债的束缚的P

通过近些年的PPP实践,财政部已然知晓无法通过物有所值和财承这两个重要环节来控制地方政府上项目做PPP的冲动,那只能通过限制项目类型进行约束了,于是10号文中明确“财承超过5%的,不得新上政府付费类项目,新上的缺口补助项目的使用者付费不得低于10%”,主要是限制地方政府PFI类的项目,目的还是在控债,但这种一刀切的作法无意中伤了强运营但属于政府付费的项目,虽然污水、垃圾处理项目作为例外得到豁免,但像环卫项目等强运营的项目可能通过专业化运营提升效率的却因为属于政府付费被挡在PPP门外,反而一些以融资为目的PFI项目为了凑10%的使用者付费,拼命去挖掘项目关联或非关联的收入,最后整个项目面目全非,失去了项目立项的初衷,难怪有段子说,现在考验咨询机构的不是对实施方案严密设计,而是策划编制项目的现金流,因为有了现金流才能入库,才能P。

五、理论财承与实际支付能力的鸿沟

财承本是用来限制地方政府过度依赖PPP而造成支出责任无法承受的工具,财承10%的红线也是参考借鉴国际标准而来,但考虑到我国地域广大,各地区的发展差异较大,这种一刀切的作法让财承也脱离了地方政府的实际支付能力,财承是以一般公共预算支出为分母,一般公共预算支出的科目多为三保(即“保工资、保运转、保基本民生”)的刚性支出,数额相对稳定,财承以此为分母测算10%的空间相对稳定,具有一定的科学性,但支出数额毕竟不能够等同于支付能力,支付能力应该是地方政府收入核减刚性支出后的可支配收入。

正因如此,有财承空间却没支付能力的成为很多县城的普遍现象,这也是为什么项目的财承评估论证都通过了,但央企却仍然要求合作政府是“百强县”或对一般公共预算收入指标的硬性要求,说到底,财承并不能打消央企对地方政府支付能力的担忧。举一个笔者接触的“吃饭财政”县城的例子,该县城一般公共预算支出约25亿,一般公共预算收入仅为9亿,一般公共预算财力收入16亿(含转移支付和债券收入),基金预算收入和支出均为4亿,按照一般公共预算支出考虑增长后每年可安排约3亿的PPP支出数额,但实际该县城的真实收入才13亿(除转移支付和债券收入),而且这13亿大部分要用于三保,几乎没有可用于PPP的支出,更何况每年需要腾出3亿空间用于支付PPP的补贴,政府支付能力的风险可想而知。限于目前的财承测算方法考虑因素单一,因为财承尚未考虑地方的债务水平、收入水平和未来的发展预期等因素,导致即使在10%的红线内,也存在某些县城盲目过度超前建设,也隐藏些许财政风险。

建议财承可结合中期财政规划和政府财务报告预测未来政府的现金流量表,根据现金流评估PPP的财承空间,使得财承真实评估政府的支付能力。

六、社会资本公开招标忽悠谁

PPP项目不同于传统的承揽或买卖合同,属于投资行为,涉及的投资额普遍又较大,项目的成功与否直接影响社会资本的战略布局、财务状况和业务发展,理性的社会资本前期必然要履行充分的尽调和投资决策程序才会参与PPP项目的投标,因此,PPP项目正式采购前,有意向的社会资本都会提前接触政府,就好比要结婚的相亲环节,总得了解下结婚对象吧,这本无可厚非,但慢慢的接触可能就变成了提前锁定,合作的商务条件不是通过招投标竞争出来的,而是通过招标前谈出来的,这也是为什么很多项目的招标公告一出,看下合作边界条件就能够猜到中标的社会资本。

竞争提升效率作为PPP的关键环节,这点是普遍的共识,倘若作为竞争手段的招标变成了走程序的形式,PPP的效率提升从何谈起,物有所值又从何谈起,最后的结果可能就是PPP的成本高于传统政府投资模式。当然,上述问题不是没有解决方案,比如可以通过竞争性磋商采购社会资本,竞争性磋商本身就是因PPP而产生的采购方式,还可以通过前期市场测试进行招商,但问题的根源在于是否想充分竞争,不选择上述解决方案也会有各种理由。

编辑:陈伟浩

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